环评核心制落幕，排污许可核心制姗姗来迟，剑指环评走过场

环评核心制落幕，排污许可核心制姗姗来迟。11月21日，国务院办公厅正式印发《控制污染物排放许可制实施方案》，环保管理核心制度从环评过度到排污许可证。这个剑指环评走过场的新制度也将意味着以往企业认为“熬”过环评就能“任性”排污的局面将得到有效遏制。

排污许可证核心制姗姗来迟

环评核心制落幕，排污许可核心制姗姗来迟。11月21日，国务院办公厅正式印发《控制污染物排放许可制实施方案》（以下简称《实施方案》）正式提出，我国要将排污许可制建设成为固定污染源环境管理的核心制度，作为企业守法、部门执法、社会监督的依据。而且，《实施方案》还明确，我国排污许可证将按行业分步实现对固定污染源的全覆盖，率先对火电、造纸行业企业核发排污许可证，2020年全国基本完成排污许可证核发。至此，蹒跚起步20多年的排污许可证制度终于进入全面启动时代。

环境管理进入“一企一证”时代

根据《实施方案》的定义，控制污染物排放许可制（即排污许可制）是依法规范企事业单位排污行为的基础性环境管理制度，环保部门通过对企事业单位发放排污许可证并依证监管实施排污许可制。这意味着，排污许可证将成为企业生产运营期排污行为的惟一行政许可。“相比新《环保法》相对宏观的内容，本次《实施意见》更进一步地对排污许可证制度的推行做出了具体规定。”环保法学专家、苏州大学王健法学院副教授冯嘉表示。

《实施方案》规定，排污许可证将实施“一企一证”制度，排污许可证中会明确许可排放的污染物种类、浓度、排放量、排放去向等事项，载明污染治理设施、环境管理要求等相关内容。企事业单位需要持证排污，按照所在地改善环境质量和保障环境安全的要求承担相应的污染治理责任，多排放多担责、少排放可获益。改变单纯以行政区域为单元分解污染物排放总量指标的方式和总量减排核算考核办法，通过实施排污许可制，落实企事业单位污染物排放总量控制要求，逐步实现由行政区域污染物排放总量控制向企事业单位污染物排放总量控制转变，控制的范围逐渐统一到固定污染源。环境质量不达标地区，要通过提高排放标准或加严许可排放量等措施，对企事业单位实施更为严格的污染物排放总量控制，推动改善环境质量。

对于被纳入排污许可管理制度的企事业单位，《实施意见》明确，环保部将依法制订并公布排污许可分类管理名录，考虑企事业单位及其他生产经营者，确定实行排污许可管理的行业类别。对不同行业或同一行业内的不同类型企事业单位，按照污染物产生量、排放量以及环境危害程度等因素进行分类管理，对环境影响较小、环境危害程度较低的行业或企事业单位，简化排污许可内容和相应的自行监测、台账管理等要求。而且，排污许可证管理内容主要包括大气污染物、水污染物，并依法逐步纳入其他污染物。

剑指环评走过场的新制度

环保管理核心制度从环评过度到排污许可证，最直接受到变革影响的势必就是接受管理的众多企事业单位了。“按照《实施意见》，五年内我国基本所有固定污染源都要持证排污，而现行《环保法》只是粗略的规定要依照法律规定持证排污，因此，现在被纳入排污许可证制度管理的只有《大气污染防治法》、《水污染防治法》中规定的排放污染气体、污水的企业，但是排放固体废物、噪声污染的企业却一直徘徊在管理之外。”冯嘉表示。

除了将更多企业纳入到排污许可管理中外，环保部环境与经济政策研究中心主任夏光还直言，目前我国很多企业做环评纯粹就是为了通过政府审批，环评报告上很多信息都是虚假的，这让环评很多时候根本无法充分发挥应有的效力。在中国政法大学等多个单位联合发布的新《环保法》实施情况评估报告中也指出，在调研涉及大部分企业的项目环评时课题组发现，北京、天津、广东等8个省、市、自治区、直辖市环保厅（局）在查处相关案件时依然存在准许建设单位补办环评手续的情形，占比达到26%，前置环评的真正起到的制约作用可能并不如“看起来那么美”。“目前，在个体项目的环评上，我们花了很多的行政资源和成本，但实际效果并不是特别理想，有些重点工程项目领导一点头，一票否决权就基本无法发挥作用。”北京市环保局法制处处长芦建茹也曾表示。

然而，今后全面推行的排污许可证制度将要求，纳入排污许可管理的所有企事业单位必须按期持证排污、按证排污，不得无证排污。企事业单位应及时申领排污许可证，对申请材料的真实性、准确性和完整性承担法律责任，承诺按照排污许可证的规定排污并严格执行；落实污染物排放控制措施和其他各项环境管理要求，确保污染物排放种类、浓度和排放量等达到许可要求。而对于持证企业违法排污，《实施意见》明确，将根据违法情节轻重，依法采取按日连续处罚、限制生产、停产整治、停业、关闭等措施，严厉处罚无证和不按证排污行为，对构成犯罪的，依法追究刑事责任。环保部门门检查发现实际情况与环境管理台账、排污许可证执行报告等不一致的，可以责令作出说明，对未能说明且无法提供自行监测原始记录的，依法予以处罚。

业内表示，这意味着，以往企业认为“熬”过环评就能“任性”排污的局面将得到有效遏制，除了环评之外，企业和项目在事中、事后都可能随时需要接受相关部门的监督、管控，实际上是整体提升了对企业的减排要求的。

技术难关、配套空白待解

在近两年中央反复提及排污许可证制度后，业界不断就有专家、研究机构用各种方法验证排污许可核心制现阶段在我国推行的可行性。上述新《环保法》实施情况评估报告中明确指出，通过调研发现，新《环保法》实施后，我国排污许可证制度实施状况依然不乐观。

冯嘉直言，目前我国环保部门还无法实现对企业排污量进行连续性监测，而这是总量控制与排污许可证制度推行的根本条件之一，“此前，我国的监测主要是为排污收费服务的，很多地方采取政府不监测而由企业申报的做法，即使相关部门进行核查也基本是程序性的，或者只能进行‘点测’，无法长期监控企业排放情况。”冯嘉表示，虽然我国一直在推行污染源在线监测，但技术上却一直存在短板，而且，现在我国企业自行监测排污标准尚不清晰，而且企业也没有监测资质，因此，这种监测数据的执法效力难以得到保证，无法成为直接的执法依据。

不过对此，《实施意见》已经做出了初步规定，即通过执法监测、核查台账等手段，核实排放数据和报告的真实性，判定是否达标排放，核定排放量。企事业单位在线监测数据可以作为环境保护部门监管执法的依据。《实施意见》还明确，按照“谁核发、谁监管”的原则定期开展监管执法，首次核发排污许可证后，应及时开展检查；对有违规记录的，应提高检查频次；对污染严重的产能过剩行业企业加大执法频次与处罚力度，推动去产能工作。现场检查的时间、内容、结果以及处罚决定应记入排污许可证管理信息平台。

此外，还有专家表示，作为排污许可证下发前的关键环节，地方对于企业污染物排放总量指标的初始分配方法还不够统一和明确。上述报告也指出，排污指标的初始分配是排污许可证实施的重要内容，也是构建排污权交易市场的前提，但调研中却发现，由于有关排污许可证制度的操作规则缺失，很多地方的环保部门在发放排污许可证分配排污初始配额时没有统一的排污许可量核定方法，甚至发放过程中存在较大盲目性。“初始指标核定方法确实需要更宏观的层面，比如由环保部出台标准，如果每个地方各自制定不同的标准，那么肯定会造成地区、行业间的不公平。”冯嘉建议，环保部应该根据各行政区域环境保护目标核定区域内对某种污染物的容量，再给行业划分标准，由地方按照标准给企业确定排污量、浓度等指标。